행정절차나 행정쟁송 과정에서 행정청이 처분 사유를 바꾸거나 추가하는 ‘이유변경’은 흔히 발생하는 쟁점입니다. 이때 가장 중요한 판단 기준이 바로 ‘처분의 동일성 유지’ 여부입니다. 동일성이 인정되면 이유변경이 허용되지만, 그렇지 않다면 위법 처분으로 결론나게 됩니다. 본 글에서는 이유변경의 법적 개념, 허용 여부를 판단하는 동일성 기준, 그리고 판례를 통해 본 적용 사례를 정리합니다.
이유변경의 개념과 법적 근거
이유변경이란 행정청이 최초 처분 시 제시한 사유를 나중에 변경하거나 보완하는 것을 말합니다. 주로 행정심판이나 행정소송 과정에서 새로운 사실이나 법리를 추가할 때 발생합니다.
법적으로 이유변경은 처분의 동일성이 유지되는 범위에서 허용되며, 이는 대법원 판례에 의해 확립된 원칙입니다. 행정절차법에는 직접적인 이유변경 규정은 없지만, 이유제시 의무(제23조)와 적법절차 원칙, 신뢰보호 원칙 등을 종합적으로 고려해 판단합니다.
이유변경의 필요성은 다음과 같이 나타납니다.
- 처분 사유 보완: 최초 처분서의 사유가 불충분하거나 일부 오류가 있는 경우.
- 새로운 증거 확보: 심판·소송 과정에서 사실관계가 추가로 확인된 경우.
- 법령 해석 변경: 기존 해석과 다른 법적 평가를 적용하는 경우.
하지만 이러한 이유변경은 무제한적으로 허용되지 않고, 동일성 유지라는 엄격한 조건을 충족해야 합니다.
동일성 유지 판단 기준
동일성 유지 여부는 다음 세 가지 기준을 종합적으로 고려해 판단합니다.
1. 기본적 사실관계의 동일성
- 당초 처분이 근거한 사실관계와 변경된 사유의 기초 사실이 동일해야 합니다.
- 예: 같은 위반행위(불법건축)지만, 위반 세부사항이 일부 변경된 경우는 동일성 인정.
- 반면, 전혀 다른 위반행위(위생 위반 → 무허가 영업)로 바뀌면 동일성 부정.
2. 법적 평가의 동일성
- 적용 법령 조항이나 위반 규정이 동일해야 합니다.
- 같은 법 위반이어도 조항이 다르고 성격이 전혀 다르면 동일성이 인정되기 어렵습니다.
3. 처분 목적의 동일성
- 행정청이 처분을 통해 달성하려는 목적이 변하지 않아야 합니다.
- 예: 공중위생 향상 목적의 영업정지 사유 변경은 동일성 인정 가능성이 높음.
이 세 기준은 개별적으로가 아니라 종합적으로 고려해야 하며, 한 요소라도 크게 달라지면 동일성이 깨질 수 있습니다.
판례와 실무 적용 사례
(1) 동일성 인정 사례)
- A식당에 대해 ‘위생관리 소홀’로 영업정지 처분 → 심판 과정에서 ‘유통기한 경과 제품 판매’로 사유 변경.
- 동일한 위생관리 위반이고, 법적 근거와 목적이 같아 동일성 인정.
(2) 동일성 부정 사례)
- 공장에 대해 ‘무단 증축’ 사유로 영업정지 → 소송 과정에서 ‘허가조건 위반’으로 사유 변경.
- 사실관계와 위반 조항이 달라 동일성 부정.
(3) 실무 유의점)
- 이유변경은 당사자의 방어권 행사에 불리하게 작용하지 않아야 합니다.
- 변경 전·후 사유가 사실상 동일해도, 변경이 당사자의 준비에 중대한 지장을 준다면 부정될 수 있습니다.
이유변경 허용 여부는 처분의 동일성 유지라는 법리적 기준에 따라 결정됩니다. 동일성 판단에서는 사실관계, 법적 평가, 행정목적이 모두 중요한 요소입니다. 실무에서는 판례를 지속적으로 검토하고, 변경 전·후의 차이를 면밀히 분석해 동일성 여부를 판단해야 합니다. 이를 정확히 이해하면 불필요한 취소 위험을 줄이고, 행정 절차의 안정성을 확보할 수 있습니다.